2 июн 2020
Новая Конституция и законодательство в устойчивости российской государственности и сохранения географического пространства
Академик РАН Тулохонов А.К.
Новая Конституция и законодательство в устойчивости российской государственности и сохранения географического пространства
(аналитическая записка)
Главными событиями российской реальности первой половины 2020 г. стали события, связанные с пандемией «коронавируса» и внесением изменений в российскую Конституцию. Однако если пандемия во многом изменившая ход социально-экономических процессов в стране есть явление объективное, то новации, предложенные в основной закон государства инициированы властью и имеют своей целью совершенствование регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти и не более того.
Прежде всего следует отметить, что в Конституции не меняются ее преамбула и базовые статьи и в этой части новый документ рассматривается властью не более чем, некоторые изменения в Конституции, которая действует почти три десятилетия. За этот период страна прошла сложный путь от распада Советского Союза и плановой экономики к многочисленным реформам и становлению рыночных отношений новой России. Можно предположить, что новая редакция основного закона страны рассчитана на следующий этап развития страны и должна отвечать на новые вызовы времени.
Следует отметить, что действующая Конституция принималась в условиях жесткого противодействия законодательной и исполнительной власти, что привело в итоге к вооруженному захвату Белого дома и становлению «ельцинской» демократии и началу диктата президентской власти. Поэтому основной задачей новой российской Конституции было тотальное уничтожение коммунистической идеологии и ориентация на западные ценности в обществе.
Для того чтобы оценить ее значимость необходимо вспомнить, что 10 декабря 1992 г. после распада Советского Союза первым съездом народных депутатов РСФСР была принята новая российская Конституция, а ровно через год утверждена уже другая действующая и поныне Конституция. Трудно утверждать, что эти две Конституции по своему содержанию существенно отличаются. Однако в новом документе уже нет упоминания о Советах народных депутатов, составлявших политическую основу Советского Союза и Российской Федерации. По этой же причине в ней нет глав «Экономическая система», «Социальное развитие и культура». Ранее в основном законе страны упоминалось: «Высшая цель общественного производства - наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей». В перечислении форм собственности убраны упоминания о «коллективной собственности» и «собственности общественных организаций».
Вместо этого появилась новая статья 16: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международные договора». В результате наши политические оппоненты получили право вмешательства во внутренние дела России, что и стало одной из причин внесения изменений в текст действующей Конституции.
На фоне этих общих рассуждений автор внес в конституционную комиссию и многим бывшим коллегам по Федеральному собранию РФ дополнительные замечания и рекомендации, которые так и не вошли в окончательный текст закона РФ о поправках к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», одобренных Государственной Думой и Советом Федерации РФ от 11 марта 2020г. ( Российская газета от 13 марта 2020г.). Поэтому автор предлагает читателям свою точку зрения на обсуждаемый документ.
О территориальной целостности и специфике природных условий
Как известно в природе очень мало четких границ между ее составными элементами и только с появлением государства человечество приступило к разделению планеты на те или иные территории, которые не всегда имеют общее с устройством нашей планеты. При этом природные объекты более стабильны и не могут мигрировать в пространстве как социальные системы, что в конечном итоге и порождает те или иные политические, экономические и экологические конфликты.
По международному праву государственной территорией является часть земного шара, которая принадлежит определенному государству и в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство (Клименко, Порк,1985). В состав государственной территории входят суша и воды с находящимися под ними недрами и воздушное пространство над ними, включая и природную среду. Однако в российской Конституции «недра» и «природная среда» не упоминаются («Российская газета» от 11 марта 2020). Между тем, именно природная среда в сочетании с социумом определяет «исторически сложившееся государственное единство» упоминаемое в его преамбуле. Следует отметить, что геологическое строение территории также может стать новым фактором для расширения зоны экономического влияния арктических государств.
В условиях сложной геополитической ситуации, международных санкций и в том числе притязаний различных оппонентов на части российской территории, в новой редакции российской Конституции утверждается необходимость защиты своего суверенитета и территориальной целостности, не допускаются действия, направленные на отчуждение части территории Российской Федерации. При всей внешней содержательности такого подхода к проблеме государственных границ, остается неопределенной формулировка понятия «территориальная целостность» и его отношение к историческому времени. Как известно, вся эволюция развития российского, как и любого другого государства, состоит из многочисленных событий изменения их географического пространства.
Примеры недавнего распада Советского Союза, Югославии, Чехословакии. Появление независимого Косово, сепаратизм Каталонии свидетельствуют о том, что и в новейшей истории всегда существует риск разрушения старых и появления новых государств. Более того, проведение референдума в Крыму, как определяющего фактора вхождения его в состав России, делает достаточно зыбким и понятие «территориальной целостности» государств, которое может быть нарушено новым волеизъявлением народов. .
Или иными словами, в условиях неустойчивости современной политической ситуации в Абхазии, Южной Осетии, на Донбассе и в других «горячих» точках, нельзя исключать вероятность новых изменений государственных границ России. Поэтому ограничивая в своей Конституции возможность отчуждения своей территории и используя термин «территориальная целостность», логично предположить, что в современных границах российское государство является целостным (единым) образованием и не претендует на вхождение в его состав других субъектов международного права. Однако новая Конституция обходит такой «деликатный» вопрос и тем самым наши оппоненты вполне могут обвинить основной закон страны в тренде на возможную агрессию.
В Словаре русского языка С.И.Ожегова (1981) понятие «целостный» подразумевает аналог цельного, проникнутого единством. Из этого объяснения следует, что такие политические акции как присоединение Крыма должны, кроме волеизъявления народа иметь и другие основания цельности и единства государства и в том числе на национальной, культурной, религиозной или иной основе. Однако любое целостное образование теряет свое свойство как при добавлении к нему новой части, так и при изъятии чего-либо.
На практике, обсуждаемая формулировка о территориальных границах Российской Федерации может быть уязвимой при демаркации зоны экономических интересов России в ее Арктической зоне. В проекте закона «О развитии Российской Арктики» и в других подобных документах Арктическая зона РФ включает территорию и акваторию северных российских регионов, в том числе значительную часть Северного Ледовитого океана. Сложность этого вопроса заключается в том, что на этой акватории Россия не граничит непосредственно с сопредельными государствами. Соответственно здесь не применима часть 21 статьи 67 новой редакции Конституции.
На всех географических картах, изданных до 1982 г. Арктика делилась между СССР, Норвегией, Данией, Канадой и США по секторальному принципу по географическим долготам от крайних западных и восточных сухопутных границ с вершиной в точке Северного полюса, по которому основная часть Северного Ледовитого океана принадлежала Советскому Союзу. Однако, Россия, подписав в 1997 г. Конвенцию ООН по морскому праву, разрушила секторальный принцип разделения Арктики и согласилась с установлением 200 – мильной экономической зоны без признания приоритета над остальной акваторией Северного Ледовитого океана.
Можно предположить, что такая акция была предпринята российским руководством в надежде расширения арктической акватории за пределами своей экономической зоны к северу при условии наличия геологических доказательств генетической однородности подводных тектонических структур морского дна Арктики с российским континентальным шельфом. С этой целью, в 2001 г. Россия подала заявку в ООН на расширение своей экономической зоны и получила отказ с формулировкой «за недостаточностью доказательств».
Следует отметить, что в случае успеха таких притязаний Россия должна будет отказаться от своего приполюсного пространства общей площадью от 0,4 до 1,7 млн. кв. км., которое ранее относилось к ней в рамках секторального принципа разделения Арктики (сайт «Арктика сегодня). Поэтому Россия, до принятия новой редакции Конституции, стояла перед выбором включения в свои экономические и политические интересы пришельфовой акватории Северного Ледовитого океана с перспективами поиска новых месторождений полезных ископаемых. Другой альтернативой было сохранение за Россией морских пространств вблизи полюса, которые по мере таяния арктических льдов станут ареной новых транспортных коридоров, добычи биоресурсов иных важных факторов развития экономики.
Однако теперь главный закон государства утверждает, что Россия, сохраняя свою территориальную целостность, отказывается от акватории за пределами своей стандартной экономической зоны и в лучшем случае при достаточном объеме поисковых исследований, может прирастить только часть своего шельфа, где она может иметь определенный приоритет для добычи минерального сырья.
Следует отметить, что, кроме Арктики, остаются неурегулированными в разной степени многие и другие российские территориальные вопросы. К ним следует отнести соглашение Шеварднадзе-Бейкера об уступке США части акватории Берингова моря, претензии Японии к Курильским островам, не простые отношения с Норвегией, в той же Арктике, об островах в русле рек Аргуни и Амура и другие «спящие» приграничные конфликты. Как известно, политика предполагает дипломатию, где существуют механизмы уступки «интересов», и не всегда категоричность заявлений может принести положительный результат.
В сумме эти обстоятельства свидетельствуют о том, что территориальные аспекты новой Конституции не так однозначны в своих формулировках и должны обсуждаться политиками и юристами совместно со специалистами в других областях знаний. Законы природы отличаются от социальных явлений и для их понимания необходимы профессиональные знания в области естествознания. Кроме фиксации желания сохранить незыблемость государственных границ, основной закон государства должен также отражать известную истину о том, что в природе и в обществе нет ничего вечного, и территориальные споры здесь - не исключение.
С этой точки зрения следует выделить четыре группы стран и территорий (акваторий), которые: а) в недавнем прошлом вошли в состав России (Тува, Калининград, Южный Сахалин, Крым); б) потенциально могут войти в состав России (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Донбасс, Луганская народная республика) ; в) вышедшие из состава России (острова на Амуре, часть Берингова моря, приполюсная Арктика); г) с претензиями на российскую территорию (Япония, Эстония, Финляндия, Латвия,…). Исходя из конституционного определения территории России в ее состав нельзя включать и акваторию Каспийского моря, которая по соглашению прибрежных государств не является ни морем и ни озером и по этой причине не регламентируется Конвенцией ООН по морскому праву и международным соглашениям по трансграничным озерам. Каждый такой случай требует детального историко-географического анализа и должен стать основой для объяснения целостности российского государства.
Учитывая сложность делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы или зоны экономического влияния в морской части Арктики, где нет соприкосновения с сопредельными государствами более целесообразно предложить в статье 67 формулировку в следующей редакции «…возможность изменения территориальных границ России с учетом волеизъявления народа и его стратегических интересов».
Особой спецификой российского государства является ее огромная территория и сложность природных условий. В конечном итоге эффективность хозяйственной деятельности общества определяется не масштабами борьбы с неблагоприятными природными условиями, а более всего встраиванием в окружающую среду, разработкой предложенным Президентом РФ В.В.Путиным на Генеральной сессии ООН природоподобных технологий, которые в равной степени решают экономические и экологические проблемы. Поэтому целесообразно законодательно отметить необходимость экономико-экономического районирования российского пространства в целях повышения эффективности реализации социальных программ. Не может быть единых нормативов оплаты труда, точно также одинакового пенсионного возраста, материнского капитала и ценовой политики для жителей Крыма и Чукотки. Поэтому предлагается в статье 75 части 5,6,7, направленных на обеспечение социальных гарантий граждан «…осуществлять их с учетом специфики природных и социально-экономических условий субъектов федерации».
О собственности, российском селе и вертикали власти
В статье 2 Конституции заявлено, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». А земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (статья 9). Таким образом по Конституции права человека первичны по отношению к задачам охраны природы. Однако на практике далеко не так. Можно заявить, что достижение этих целей возможно только тогда, когда каждый гражданин имеет необходимый уровень жизни и условия, предполагающие сохранение окружающего мира, как его родного дома, а не как государственной собственности. Существует аксиома, что голодный человек не способен рационально использовать природные богатства, у него всегда в приоритете поведение потребителя, обеспечение необходимым себя и своей семьи, а запретные механизмы в ущерб интересам человека, не есть лучший способ решения экологических проблем. Так утверждает вся история человечества.
Сохранение географического пространства РФ невозможно без выделения собственности субъектов федерации, тем более, что в статье 67 излагается в следующей редакции: «Территория РФ включает в себя территории ее субъектов…», т.е. де-факто признается, субъекты имеют территориальную собственность. По аналогии с законодательством западных стран предлагается корпоративную собственность, коллективную собственность, собственность общественных организаций и земельную собственность коренных малочисленных народов Сибири и Дальнего Востока.
В существующем законодательстве ответственность за сохранение использование природных ресурсов часто «гуляет» в широком спектре прав и обязанностей федеральных властей и регионов. В результате часто возникает правовая коллизия, когда вопросы природопользования находятся в совместном ведении центра и регионов. Однако региональной собственности в Конституции нет. Возникает естественный вопрос: «Можно ли сохранять, то чего у тебя нет?».
Такой далеко не философский вопрос на практике имеет свои последствия. При попытках привлечения местного населения для тушения лесных пожаров в бассейне оз.Байкал оно предъявляет свои претензии к властям. У них нет прав заготовки дров, пастьбы скота, сбора дикоросов, ловли рыбы и охоты на животных, которые являются федеральной собственностью и особо охраняются в центральной экологической зоне оз.Байкал. Нельзя даже построить и продать собственный дом. Поэтому, по мнению местных жителей, охранять эти богатства и должен собственник – государство, а точнее федеральный центр. И в этом есть определенная логика и основа конфликта между центром и периферией.
В статье 19 Конституции утверждается, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от…. места жительства…». Однако в «Градостроительном кодексе», в федеральных законах «Об особо охраняемых территориях», «Об охране оз.Байкал» прописаны особые ограничения для человека, живущего на берегу великого озера.
В Конституции сохранилась статья 8, часть 2 в следующей формулировке: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Следует предположить, что такая последовательность перечисления форм собственности должна иметь какое-то обоснование. Более того, признавая федеративное устройство России, авторы Конституции лишили регионы права собственности на природные ресурсы, объединив их в общей категории государственной собственности.
Сегодня, когда идея суверенизации субъектов федерации не так актуальна, было бы целесообразно в новой ее редакции наделить их и правами собственности и экономической самостоятельности в полной аналогии с федеративным устройством западных стран. За федеральным правительством остаются только вопросы обороны, международных отношений и другие проблемы, требующие централизованного управления.
В Китае, автор не раз наблюдал как при подписании экономических соглашений, руководители провинций имеют большую самостоятельность, в отличие от российских делегаций, вынужденных продажу «каждого бревна» согласовывать с федеральным центром. Как результат, на китайской стороне за годы реформ и развития торговых отношений с Россией выросли миллионные города с небоскребами, резко контрастирующие с нашими городами на другой стороне границы, где если и есть стабильность, то только в темпах сокращения населения.
Сторонники существующей редакции о собственности будут утверждать, что формулировка «иные формы собственности может подразумевать широкий спектр таких понятий. Однако в российской правоприменительной практике ни один судебный орган без указания «сверху» не отважится на отклонение от существующих норм, кроме как указанных в законе. По образцу западных стран в основном законе государства должна быть прописана на землю и другие природные богатства не только региональная собственность (штатов, земель, провинций и т.д.), но и собственность коренных народов, корпоративная собственность. Именно такое устройство является основой экономического процветания Аляски и других северных территорий Канады и Скандинавии, которое особенно контрастно на фоне низкого уровня жизни соседней Чукотки и коренных народов Сибири и Дальнего Востока. По этой же причине можно утверждать, что природные условия не влияют на социальное экономическое развитие северных регионов.
Любопытно отметить, что в статье 71 Конституции детально расписаны вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации, а в 72 статье вопросы совместного ведения федерации и ее субъектов. Логично предположить, что следующая статья должна быть посвящена вопросам, находящимся в ведении регионов. Однако вместо этого в 73 статье скромно отмечено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, субъекты Российской Федерации «обладают всей полнотой государственной власти» (выделено автором). Если быть точнее, то регионы обладают полнотой власти на все оставшиеся полномочия, которых просто не осталось в этом перечне.
Следует законодательно изменить представление и о продовольственной безопасности страны, которое традиционно понимается как простое достижение абстрактных показателей производства и потребления собственных продуктов питания на душу населения. Такая задача должна решаться на базе использования новых технических средств, современных наукоемких технологий, отечественных высокопродуктивных семян и пород животных, созданных в российских условиях и не зависящих от импортных поставок. По сумме этих обстоятельств российское село может быть и «тормозом» в реализации экономических реформ и реальным ее локомотивом для вхождения страны в список мировых лидеров. Господа у власти должны понимать, что производить аграрную продукцию и быть хозяином на своей земле далеко не одно и тоже.
Следует отметить, что в стране существует необъяснимое с точки зрения логики противоречие между сокращением сельского населения, все меньшим использованием удобрений, разрушением аграрной науки, сокращением площади мелиорируемых земель, общей деградацией российской деревни и ростом производства продукции сельского хозяйства и объемов его экспорта, цен на продовольственные товары.
Тем не менее главным условием стабильности государственного устройства в новых геополитических и экономических реалиях остается задача сохранения потенциала сельского населения. Российское село по-прежнему остается ключевым источником пополнения продовольственной корзины для основной части населения и относится к главным социальным скрепам нашего общества, сохраняющим территориальную целостность и устойчивость государства. По мнению автора, в российской Конституции целесообразно отметить, важность поставленных задач в отдельной статье, в следующей формулировке: «Основой территориальной целостности российского пространства является сельское население. Государство гарантирует рациональное использование земли и других природных богатств в целях обеспечения продовольственной безопасности страны и повышения уровня жизни сельского населения».
Невозможно одному человеку эффективно управлять таким огромным государством с помощью телевизионных встреч и пресс-конференций, когда Президент «ручным» способом борется с наводнениями, с лесными пожарами, выделяет квартиры, строит школы и госпитали. Как ни странно, через 15 минут все вопросы, обращенные главе государства решаются на местах. Впервые в практике последних лет В.В.Путин дает дополнительные полномочия главам регионов только для борьбы с «коронавирусом». В той же Америке губернаторы 8 штатов выразили возмущение тем, что президент своим распоряжением без их согласия отменяет санкции, введенные им по случаю пандемии. Они справедливо утверждают, что такая ситуация должна регулироваться на местах.
Понятно и то, что вся суета с изменениями Конституции не более, чем декорация для достижения одной цели - «обнуления» срока полномочий президента. По мнению власти, сохранение «пожизненного» управления страной действующего президента есть основа стабильности Российского государства. Только возникает вопрос о какой стабильности идет речь? Переход к «пожизненному» руководству страной можно рассматривать и как стагнацию сырьевой экономики и как не доверие к созданной собственными усилиями политической системе. И здесь нам не указ опыт смены власти западных государств и регулярные изменения в руководстве Китая. Россия по форме управления все более сближается со своими соседями как Белоруссия и Северная Корея, где создается «пожизненное» верховенство власти одного лица. В определенной степени такая стабильность напоминает завершающую стадию «брежневского» застоя, когда его окружение сохраняло своего лидера как гаранта собственного благополучия. История опять повторяется.
Не совсем понятно предложение о создании новой структуры управления в лице Госсовета, который и ныне существует в форме регулярных совещаний губернаторского корпуса при Президенте и непосредственно представляет регионы. В этой связи необходимо вспомнить, что такая практика уже существовала ранее, когда Совет Федерации состоял из глав исполнительной и законодательной власти субъектов. Однако после того как верхняя палата парламента дважды отклонила предложение главы государства об отставке Генерального прокурора, произошла его реформа, и теперь в новом составе из учителей, врачей и тех же бывших губернаторов он состоит уже из вполне «управляемых» сенаторов.
Отдельные члены комиссии предлагают, ссылаясь на опыт Италии сделать часть сенаторов пожизненными и увеличить президентскую квоту сенаторов. Между тем за прошедшие шесть лет действия этой нормы президент так и не использовал свое уже действующее право на 10% сенаторскую квоту. Поэтому вместо увеличения состава сенаторов, более целесообразно поставить вопрос о необходимости в целом такой нормы.
Существует и риск того, что с принятием таких новаций теряется смысл регионального представительства в Совете Федерации как палаты регионов, и далее следует его последовательная трансформация в «райский» клуб для лиц, особо приближенных к власти. В советское время существовала такая группа генеральных инспекторов в системе Министерства обороны СССР. Однако в ее состав входили маршалы и высшие офицеры - участники войны, имеющие особые заслуги перед Родиной, что никак не относится к современным вип-персонам. Прописывая создание Госсовета, целесообразно предварительно обсудить вопрос о статусе его руководителя и полномочиях, отличающихся от президентских обязанностей, может быть по подобию ротации власти в Казахстане.
Об идеологии, вере в Бога и доверии к власти
Вряд ли кто особо обращает внимание на статью 13, где в части 2 указано, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Вполне понятно, что данная статья рождена тем временем, когда новая власть стремилась окончательно разрушить коммунистическую идеологию советского времени. Между тем в том же Китае или Вьетнаме она успешно сочетается с экономическими достижениями этих стран. Мировой опыт свидетельствует, что в любом государстве, претендующем на вхождение в клуб мировых держав должна существовать система идеологического воспитания как уважения к родной стране, к своим историческим корням, семье и старшему поколению.
Поэтому, отрицая возможность государственной идеологии, авторы новой Конституции все - таки вынуждены предложить статью 67 часть 2 в следующей редакции: «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство». В этой сумбурной формулировке просвечивает идеологическое содержание прежнего основного закона страны, с заменой коммунистических идеалов «на веру в Бога». Что слаще «хрен» или «морковка» покажет время.
При всем отрицании российской Конституции к вопросам идеологии, глава государства неоднократно в публичных выступлениях утверждает: «Патриотизм единственная идеология, которая возможна в демократическом обществе». Обращаясь к учительскому активу В.В,Путин отмечает: «Получить знания не просто, но все таки вторично по сравнению с воспитанием человека, с тем, чтобы он должным образом относился к себе самому, и к своим друзьям, и к семье, и к Родине». Таким образом мнение Президента России не совпадает по вопросам патриотического воспитания с действующей Конституцией.
Упоминание в Конституции «веру в Бога» можно принять, как за высшую инстанцию в поисках основы российской государственности и справедливости в обществе. Кроме того, вряд ли «вера в Бога» может консолидировать многонациональный народ России, а может рассматриваться и как фактор дискриминации других религиозных конфессий, где есть поклонение Аллаху, Будде. Тот же Бог представляет только православную религию и не имеет отношения к мусульманству и буддизму, тогда как статья 14 Конституции утверждает: «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Такое внутреннее противоречие основного закона предполагает определенную избирательность его действия по религиозному признаку.
Власть невозможно укрепить лозунгами и декларациями. Между тем, в Конституции существует явный крен в сторону совершенствования процедуры утверждения персоналий силового блока правительства, который не влияет на развитие экономики и уровень жизни населения. Народу глубоко безразлично кто будет утверждать генерального прокурора или состав правительства. Вряд ли когда- либо будет действовать норма о требованиях к главе государств «ценза оседлости». Более целесообразно введение ее для губернаторского корпуса, который из-за недоверия местным кадрам все чаще назначается Президентом из «своей сотни». Такие «варяги» неизбежно имеют определенный срок вхождения в местные проблемы, время для создания новой команды управления и большинство из них рассматривают свою должность в качестве стартовой площадки для дальнейшей карьеры. В конечном итоге подобная практика «раскачивает» стабильность в регионах и всей российской государственности.
Сложно также представить, что Президент США своим распоряжением может назначить или уволить губернатора штата, а равно, что правящая партия может объявить импичмент российскому Президенту. Таковы особенности российской демократии и ее Конституции.
Излишне сложной является административное деление российской территории, где нет объяснения различию краев и областей, автономных областей и округов, городов федерального подчинения. По количеству населения и площади Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа значительно превышают население многих краев и областей и автономных республик, а их названия не более, чем память о местных аборигенах – бывших хозяевах этой богатой земли. После сокращения Ненецкого автономного округа совсем сиротливо выглядит Чукотка – один из трех оставшихся национальных округов, где население не превышает 50 тыс. человек. Однако попытки присоединить ее к Магаданской области или к Камчатке есть верный путь к окончательному сокращению населения самого дальнего восточного региона страны. Достаточно трудно объяснить и существование Еврейской автономии – единственной автономной области наследия Советского Союза, где титульное население не достигает и 1 % от всего населения составляющего 158 тыс. человек. По аналогии с Севастополем в равной степени на уровень города федерального значения мог бы претендовать и г.Владивосток, который более значим для российской государственности.
К этой пестрой группе административных структур добавляется по новой Конституции и федеральные территории. С точки зрения логики более целесообразно перед голосованием определить их функциональные особенности по отношению к существующим административным единицам, и в том числе представительство в федеральных органах власти, не ссылаясь на несуществующий закон. Если власть намерена и далее сохранить институт полномочных представителей Президента в регионах, то необходимо включить в Конституцию РФ понятие федеральных округов и полномочия их руководителей, что опять же перегружает вертикаль управления.
Между тем есть иной путь развития страны, на основе доверия народа к власти и его обратной связи, которым идут все демократические государства и тот же Китай, где неукоснительно выполняется конституционная необходимость регулярной смены власти. Доверие к народу прежде всего означает право его выбора, которое не может сводиться к выбору только одного президента, одной правящей партии. То и другое мы уже проходили в своей истории, и его результаты то же известны.
Не так давно незаметно прошло столетие великой страны – Советского Союза, затем юбилей комсомола, с которым прошла вся жизнь старшего поколения страны, и полтора века его создателю - пролетарскому вождю, памяти которого и посвящена эта книга. Автор уверен в том, что игнорирование этих дат - не лучший способ сохранить историю ее преемницы – Российской Федерации и доверие к ее власти. Великая страна имеет свою историю, какой бы она ни была, кому бы она не нравилась. Опыт Китая - яркий пример сохранения своего прошлого, из которого он извлек уроки для настоящего и уверенно двигается в будущее.
К сожалению, в мероприятиях, посвященных юбилею Великой Победы не нашлось должно места упоминанию заслуг Коммунистической партии, Ленинского комсомола и Верховного главнокомандующего И.В.Сталина. Поэтому в новой редакции Конституции предлагается статью 67 часть 4 сформулировать «Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа и умалчивание заслуг исторических деятелей и подвига народа при защите Отечества не допускается».
По большому счету постоянные ссылки на «власть народа» трудно представить, как осязаемую категорию для практических решений, которая в реальной действительности более справедливо заменить понятием «ответственность перед народом». В определенной степени манипуляции властей с термином «поддержка народа» иногда похожи на объяснения турецкого президента военного вторжения на территорию соседнего государства, то же как просьбу «сирийского народа».
Одной из причин снижения темпов экономического развития правительство называет вывод денег в оффшоры. А нельзя ли признать, что это закономерное следствие недоверия бизнеса государству и не путать следствие с причиной. Такую позицию недавно сформулировал академик В.А.Крюков (2020): «Надо дать людям большую свободу, чтобы как-то приучить их отвечать за ту страну, за тот дом, за то место, где ты живешь. Надо доверять людям, надо давать им возможность развиваться, нужны позитивные примеры и ориентация на то, что развивать бизнес здесь, а не выводить его».
Необходимым условием повышения доверия к власти в российском законодательстве должна быть норма о требованиях к членам правительства, которые обязаны иметь профильное образование и соответствующий опыт производственной деятельности. Предложение о повышении роли парламента в управлении государством предполагает и более высокий уровень его профессионализма. Нельзя формирование половины верхней палаты парламента отдавать на откуп отдельных губернаторов, которые часто предлагают включить в число сенаторов лиц, приближенных к власти и слабо представляющих парламентскую деятельность. Неслучайно возрастает количество парламентариев, имеющих конфликты с законом, а сенаторов уже публично выводят в места лишения свободы прямо из зала пленарных заседаний. Необходимо отметить порочность парламентской практики «погони» за голосами избирателей за счет привлечения в партийные фракции артистов, спортсменов и других различных медийных лиц, которые затем занимают думские кресла и послушно поддерживают любые инициативы правительства.
Поэтому может быть целесообразно региональное представительство в правительстве и в парламенте позаимствовать из практики формирования состава народных депутатов СССР, когда существовали определенные квоты для профессиональных и общественных организаций и разработать иные меры по повышению авторитета высшего руководства государства.
Следует отметить, что в преамбуле действующей Конституции очень ярко и конкретно сформулировано ее основное содержание, которое, к сожалению, не всегда отражается в статьях основного закона государства. Так в тексте преамбулы упоминается фраза о необходимости соблюдения «общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов». Если понятие равноправие народов в истории известно, то о реализации принципа «самоопределении народов» в существующей Конституции можно только догадываться.
Более того, новое предложение о сокращении Ненецкого автономного округа и его объединение с Архангельской областью свидетельствует о том, что в России продолжается планомерная ликвидация в структуре регионов национальных автономий. Не могут в принципе народы даже «всеобщим и тайным» голосованием лишать себя остатков своей государственности. Вполне понятно и то, что итог такого голосования заранее известен, а его процедура не более как реклама специфики российской «демократии» и дополнительная трата бюджетных средств. Поэтому при такой национальной политике следовало бы из преамбулы Конституции убрать фразу «о самоопределении народов», которая на практике превращается в ликвидацию прав национальных меньшинств, а если это невозможно – сохранить федеративное устройство Российской Федерации основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (статья 5). В ином случае власть, еще не утвердив основной закон государства приступает к демонтажу его национальных устоев.
О науке и ответственности перед будущими поколениями
Для автора как представителя академической науки непонятны мотивы сокращения в новой Конституции статьи 26, которая в принятой годом ранее Конституции 1992 г. утверждала: «В соответствии с потребностями общества государство обеспечивает планомерное развитие науки и подготовки научных кадров, организацию внедрения результатов научных исследований в народное хозяйство в другие сферы жизни». Между тем авторами текста Конституции РФ 1993 г. являются два доктора юридических наук С.М.Шахрай и А.А.Собчак и член-корреспондент РАН С.С.Алексеев, для которых развитие науки не может быть чуждым явлением.
Автор, обращает внимание, на то, что действующая Конституция только в статье 44 упоминает о гарантиях свободы научного творчества. Единственной «заслугой» авторов в поддержке науки является только включение в перечень вопросов ведения Российской Федерации необходимость «научно-технологического развития» (статья 71 пункт «е»). Этими скромными фразами исчерпывается все внимание власти к науке. Между тем, упомянутая статья без особых изменений могла бы войти в структуру нового основного закона государства с единственным дополнением «как необходимого условия вхождения России в лидеры мировой экономики».
В преамбуле Конституции также указано «…исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями…». Однако далее в ее тексте нет даже упоминания об ответственности власти за результаты своей деятельности. Во всей современной истории деятельности советского и российского правительства послесталинского периода автору не известны формы наказания официальных лиц, кроме уголовных дел, за провалы в своей работе. Единственное исключение, на памяти автора, представляет постановление ЦК КПСС от 12 мая 1987 г. «Об ответственности лиц, виновных в невыполнении ранее принятых решений по осуществлению природоохранных мероприятий бассейна оз.Байкал», в котором были приняты самые жесткие дисциплинарные меры в адрес членов правительства за недостатки в достижении поставленных задач.
Современная практика действий правительства большей частью ориентирована на удовлетворение сиюминутных выгод людей, распределяющих общенародное достояние и вряд ли кто-то из них задумывается о судьбе будущих поколений. Между тем документы принятые, как повестка дня на 21 век на мировом саммите в Рио де-Жанейро (1992) и ратифицированные российским парламентом указывают, что все страны должны перестроить свою экономику на принципы устойчивого развития, где кроме удовлетворения интересов нынешнего поколения необходимо сохранить окружающую природную среду для наших потомков.
В выступлении Генерального секретаря конференции ООН М.Стронга было заявлено: «Процессы экономического роста, которые порождают беспрецедентный уровень благополучия и мощи богатого меньшинства, ведут одновременно к рискам и дисбалансам, в одинаковой мере угрожающим богатым и бедным. Такая модель развития и соответствующий ей характер производства и потребления не могут быть повторены бедными. Следование по этому пути может привести нашу цивилизацию к краху». Прошедшие почти три десятилетия с одной стороны подтвердили правоту решений саммита в Рио, а с другой - и то, что человечество по-прежнему не извлекает уроков из прошлого.
По итогам изложенного материала, задачи сохранения российской государственности можно изобразить как «пятиугольник», состоящий из пяти «С», который также можно отнести к числу наиболее прочных геометрических фигур при воздействии внешних сил. На его вершине находится «справедливость» в распределении национального богатства, в другом углу – «стабильность» и уверенность в завтрашнем дне, в третьем – «стоимость» услуг и товаров доступных населению, далее в этом перечне «самостоятельность» регионов в своей экономической деятельности и завершает фигуру, заявленная в Конституции реальная «собственность» на «Землю и другие природные ресурсы, как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (статья 9). Устойчивость этого многоугольника есть функция многих переменных в российской внешней и внутренней политике и в первую очередь зависит от качества ее внутренних системных связей.
В сумме эти вершины есть фундамент существования любого правого и демократического государства, население которого обеспечено необходимыми социальными благами. При отсутствии одного из них общество переходит стадию неустойчивого развития со всеми вытекающими последствиями. В равной степени все эти факторы должны служить базовым основанием для основного закона страны.
Во всей суете и торопливости с принятием изменений в Конституцию прослеживается желание укрепить полномочия действующей власти прикрывшись «фиговым» листком всенародного обсуждения. В новейшей законодательной истории еще не было случая, чтобы за один день 11 марта Государственная Дума и Совет Федерации приняли правовой документ такого уровня о совершенствовании основного закона страны. И прав был один из сенаторов, который отметил необходимость самоуважения парламента и прохождения полной регламентной процедуры принятия такого закона. События с «коронавирусом» показали, что никакой катастрофы не случилось и после трехмесячной задержки с принятием этих изменений в Конституцию.
Не надо тратить бюджетные средства на процедуру голосования и делать еще один «праздничный» день, чтобы получить желаемые 80-90% всенародной поддержки от менее чем половины всего населения. В истории нашей страны уже был случай, когда население страны проголосовало за сохранение Советского Союза, а его руководство без всякого обсуждения развалило великое государство.
Предлагаемая аналитическая записка свидетельствует о том, что изменения, внесенные в действующую Конституцию более всего похожи на латание ее недостатков, которые в принципе не меняют основную суть устаревшего документа. Более того в ее тексте существуют внутренние противоречия и ее содержание уже не отвечает на современные вызовы окружающего мира. К сожалению, все эти предложения и рекомендации уже не повлияют на окончательный текст Конституции и поэтому более всего представляют интерес для разработки подзаконных актов, регулирующих детали организации и функционирования публичной власти в стране. Можно также надеяться, что авторская точка зрения на основной закон страны будет полезна новым законодателям, которые смогут обеспечить реальное вхождение новой России в число мировых лидеров.
В сумме подобные выводы свидетельствуют о необходимости коренных изменений в содержании Конституции, которые должны соответствовать изменениям в жизни страны за прошедшие три десятилетия. Важно отметить, что в настоящее время Россия находится в условиях глобализации на коренном переломе политических и экономических событий, что необходимо отразить в основном законе государства на дальнейший срок ее действия.
Такие замечания и рекомендации для основного закона страны позволяют посоветовать нашим политикам читать перед сном книгу Антуана Сент-Экзепюри «Маленький принц», где один из его персонажей - Король, правящий на одной из планет провозглашает: «С каждого надо спрашивать то, что он может дать. Власть прежде всего должна быть разумной. Если ты повелишь своему народу броситься в море, он устроит революцию. Я имею право требовать послушания, потому, что веления мои разумны».
Вряд ли кто из читателей будет отрицать такую «королевскую» истину. В конечном итоге, вся история России отражается в народных сказках, жаль, что они не все сбываются и в этом отчасти и наша вина. Можно и не сомневаться и в том, что государственные законы должны быть не только разумны, но исполняться всеми членами общества без двойных стандартов. В этом залог вхождения России в число мировых держав и быть «впереди планеты всей и не только в области балета».
